Улучшение качества менеджмента в органах власти. Методические основы стандартизации систем управления в органах местного самоуправления никаноров, павел анатольевич

Совершенствование деятельности государственных учреждений и органов местного самоуправления. Стандарты ISO и инновационные модели. Зарубежный опыт практического применения принципов менеджмента качества в органах управления.

Развитие науки управления продолжается не одно десятилетие. Разрабатываются новые инструменты и модели эффективного менеджмента, позволяющие более результативно осуществлять управление целями и издержками организаций, стабильно наращивать показатели качества услуг и выпускаемой продукции. Вместе с тем накопленный опыт и знания в области передового менеджмента становиться все более востребованными в органах государственной власти и местного (муниципального) самоуправления.

Растущая межгосударственная конкуренция и необходимость действенно управлять проблемами в социальной сфере стимулируют прогрессивные страны к активному поиску системных решений, обеспечивающих высокое качество работы всех ветвей власти. Очевидно, что в таких условиях сфера государственного управления, заинтересованная в развитии и совершенствовании своей деятельности, не могла остаться в стороне от инновационных моделей, предлагаемых Международной организацией по стандартизации.

Аналогично бизнесу органы муниципального и государственного управления в различных странах мира, в первую очередь, отдают предпочтение стандартам, определяющим требования к системам менеджмента качества (ISO 9001:2008) , охраны труда и профессиональной безопасности (OHSAS 18001) , информационной безопасности (ISO 27001) , социальной ответственности (ISO 26000), экологического менеджмента (ISO 14001) .

Однако бесспорным лидером среди стандартов, внедряемых в органах государственной власти и местного самоуправления, является стандарт ISO 9001:2008, по праву вошедший в «Книгу рекордов Гиннеса» в качестве самого используемого в мировой практике стандартизации систем менеджмента. Рост популярности данного стандарта наглядно виден в ежегодных обзорах, публикуемых ISO.

Менеджмент качества в госучреждениях и органах самоуправления. США

На сегодня большая часть муниципалитетов (в том числе и столиц штатов) в США сертифицированы. Благодаря внедрению СМК число государственных служащих госаппарата существенно сокращено на основе обоснованной программы.

Начиная с 1988 года, действует ежегодная Президентская программа премирования за достижения в области качества (President’s Quality Award Program). Премия вручается наиболее эффективным организациям Федерального правительства. Ключевая цель программы - стимулировать деятельность по разработке систематизированных методик оценки и планирования улучшений работы федеральных агентств, правительств штатов, органов местного самоуправления и организаций, представляющих частный сектор, а также содействовать обмену передового опыта по применению таковых.

В рамках программы вручаются две премии:

• Президентская премия за улучшение качества.
• Президентская премия в области качества.

Менеджмент качества в госучреждениях и органах самоуправления. Япония, Израиль, Польша

Принципы менеджмента качества, заложенные в стандарте ISO 9001, нашли широкое применение в органах власти административных округов и префектур Японии, что способствовало повышению их эффективности и авторитета.

В Польше с 1999 года наряду с программой развития United Nations Development Programme действует программа «Менеджмент качества в органах власти». Её участниками стали свыше 100 органов местного самоуправления. Вместе с тем СМК активно внедряется в государственных учреждениях и ведомствах, среди которых первым обладателем международного сертификата ISO 9001 стало Министерство юстиции, прошедшее сертификацию в 2003 году.

Серьезное внимание уделяется внедрению системы менеджмента качества на основе ISO 9001 в госучреждениях и администрациях местного самоуправления в Израиле. Исследования результативности такого подхода показали, что при условии внедрения СМК все сотрудники органов местного управления, занимающие выборные должности, как правило, избираются на следующий срок.

Все вышеприведённые факты говорят о том, что инновационные модели, предлагаемые стандартами ISO , позволяют обеспечивать высокий уровень удовлетворенности потребителей и доверия к органам власти и самоуправления. Конечно, внедрение СМК в муниципальных и государственных учреждениях имеет свои особенности. Это сложный и многоступенчатый процесс. Однако адаптировав требования стандарта ISO 9001 к специфике госслужбы, всегда можно достичь требуемого результата.

Маслов Д.В., кандидат экономических наук, доцент кафедры менеджмента и маркетинга Ивановского энергетического университета.

Российское общество ожидает от государственной службы эффективного и ответственного управления, направленного на удовлетворение его потребностей в целом и каждого гражданина в отдельности. Эффективная государственная служба должна обеспечивать руководству государства профессиональную подготовку и выполнение политических решений. Достижение перечисленных целей во многом зависит от существующего состояния государственного аппарата, его компетентности и готовности к решению текущих и стратегических задач, а наличие механизма для оценки уровня зрелости системы государственного управления и диагностики деятельности органов государственной власти является необходимым условием для эффективной организации государства.

В статье представлена система оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (ЭПУС), разработанная с целью содействия проведению административной реформы в Российской Федерации, повышению эффективности публичной службы на всех уровнях и улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления.

1. Обзор методов оценки качества государственного управления

Показатели качества и эффективности государственного управления <1> являются предметом многочисленных дискуссий в Европе и мире на протяжении последнего десятилетия. С 1996 г. по настоящее время общепринятым является интегральный показатель государственного управления GRICS, который разработан Институтом Всемирного банка (Д. Кауфман и др. <2>) и включает шесть индексов, отражающих ключевые параметры государственного управления:

Интегральные показатели эффективности реформы государственного управления: Справочные материалы для Минэкономразвития России / Секретариат доноров по реформе государственной службы в России, Департамент международного развития Великобритании. Всемирный банк, июль 2004 г.

1. Право голоса и подотчетность обществу (готовность правительства к внешней подотчетности через механизмы обратной связи с гражданами, демократические институты и конкурентную прессу).
2. Политическая стабильность и отсутствие насилия, преступности и терроризма.
3. Эффективность государственного управления (включая качество процесса выработки политики, уровень бюрократии и предоставление государственных услуг).
4. Бремя административного давления.
5. Верховенство закона (защита прав собственности, независимость судебной власти и т.п.).
6. Противодействие коррупции.

По каждому из шести показателей проводится балльная оценка на основе измерения данных из большого числа вторичных источников, а также целевых обследований и измерений восприятия, проводимых компаниями, занимающимися оценкой рисков, агентствами по изучению общественного мнения, например "Гэллоп Интернэшнл".

Очевидно, что для конкретной задачи оценки эффективности деятельности органов государственной власти и местного самоуправления ключевыми показателями будут такие показатели, как "эффективность работы правительства", "борьба с коррупцией" и "качество нормативной базы" (измеряющие результаты реализации политической стратегии государства).

Недостатками этого способа оценки государственного управления являются, во-первых, невозможность отследить динамику изменений в какой-либо одной стране (предполагается только межгосударственная оценка); во-вторых, то, что оценка опирается исключительно на субъективные индикаторы и индикаторы, основанные на восприятии, что повышает риск смешения рейтинговых оценок (как правило, страны с высоким уровнем экономического развития зачастую воспринимаются как страны с более качественными системами государственного управления).

Схожие проблемы присущи подходу С. Нака, М. Каглера и Н. Мэннинга, которые предлагают показатели так называемого "второго поколения" <3>, более подходящие для измерения способности государств достигать своих целей. Показатели основаны на оценке ограничений и возможностей исполнительной власти.

Ограничения:

формальные горизонтальные (время представления внешнего аудита исполнения бюджета в Парламент; время рассмотрения в суде исков, возбужденных против действий органов исполнительной власти);

неформальные горизонтальные (количество "политических назначенцев" на руководящих должностях государственной службы);

внутренние вертикальные (доля расходов субнациональных бюджетов в общей структуре расходов консолидированного бюджета; доходы региональных и местных бюджетов в процентах к ВВП);

внешние вертикальные (уровень грамотности населения).

Возможности:

показатели процесса (фонд оплаты труда центрального правительства в процентах к ВВП; средняя зарплата государственных служащих к ВВП на душу населения);

показатели результативности (время ожидания ответа при обращении в государственные органы; качество государственных услуг).

Приведенные показатели являются простыми для сбора и измерения данных. К ним могут быть добавлены дополнительные показатели, например длительность законодательного процесса.

Основной недостаток показателей "второго поколения" состоит в том, что дискуссии по ним еще продолжаются, поэтому пока не сформирован набор исходных ориентиров, в сравнении с которыми можно измерять эффективность деятельности.

Рассмотренные выше показатели качества государственного управления относятся к управлению в широком смысле, однако существуют и специальные инструменты для анализа эффективности государственной службы. Проведение опросов государственных чиновников с применением методологии Н. Мэннинга, Р. Мухерджи и О. Гокекуса <4> позволяет проследить связь между качеством институциональной среды (которое измеряется такими критериями, как доверие к правилам, доверие к проводимой властью политике и адекватность ресурсов) и эффективностью государственного управления (которая измеряется такими показателями, как ориентация на результат, подконтрольность, моральное состояние служащих). Результаты применения этого подхода почти в 20 странах мира позволили выявить значительную взаимозависимость между качеством институциональной среды и эффективностью органов государственной власти.

Наряду с рассмотренными количественными методами оценки эффективности государственного управления существуют системы качественной оценки. Например , базовая оценка современного состояния SIGMA (Support for Improvement in Governance and Management) - это совместная программа Организации по экономическому сотрудничеству и развитию (OECD) и Евросоюза по поддержке совершенствования государственного управления в странах Центральной и Восточной Европы. С помощью базового обследования по ряду показателей возможно регулярно отслеживать динамику в развитии системы государственного управления, проводя повторные оценки. В этом отношении может быть полезным опыт Украины, которая в 2002 г. провела экспериментальные базовые исследования по двум из шести аспектов (государственная гражданская служба и управление разработкой и реализацией политики). Под эгидой OECD SIGMA оказывает поддержку административной реформе в России. В 2002 г. SIGMA участвовала в разработке основных положений программ реформирования государственной службы и административной реформы. В 2003 г. SIGMA предоставила для России доступ к опыту стран с переходной экономикой по реформированию государственного управления, в том числе по таким темам, как управление государственными расходами, внешний аудит и финансовый контроль.

Примером смешанной оценки эффективности государственного управления может послужить подход Э. Кампоса <5>, который использует для анализа эффективности государственных систем количественную оценку показателей качества госуправления (с акцентом на показателях качества администрирования и характера экономического роста) в сочетании с качественной оценкой эффективности государственной службы, включающей анализ реального применения меритократических и карьерных принципов.

Одной из современных тенденций при оценке и подтверждении соответствия качества в органах публичной власти является построение систем управления качеством в соответствии с требованиями международного стандарта ISO 9001:2001. Подобный опыт имеют Польша, Латвия, Великобритания, Турция, другие страны. Главное управление государственной службы Украины в 2004 г. разработало и внедрило систему управления качеством, соответствующую требованиям ДСТУ ISO 9001:2001. За 2005 г. в Главном управлении государственной службы Украины осуществлены все основные шаги по построению системы управления качеством <6>:

определены услуги Главгосслужбы, основные категории потребителей, установлены критерии качества услуг и признаки их несоответствия;

разработаны и внедрены документы системы управления качеством;

подготовлен персонал и внедрена системная внутренняя учеба;

положено начало системному изучению ожиданий и удовлетворенности потребителей услуг Главгосслужбы Украины;

проведен сертификационный аудит.

По результатам сертификационного аудита, проведенного в 2005 г., система управления качеством Главгосслужбы Украины отвечает требованиям ДСТУ ISO 9001:2001.

В России в последние годы также наблюдается интерес со стороны государственных органов к стандартам ISO серии 9000. Есть примеры внедрения и сертификации системы менеджмента качества (СМК) федеральных органов исполнительной власти, например Минэкономразвития России, на региональном уровне - в администрации г. Шахты Ростовской области, в различных государственных и муниципальных органах Ярославской области <7>. Рост интереса к стандартам ISO 9001:2000 в сфере государственного управления с большой долей вероятности прогнозируем, так как документирование СМК по ISO 9000 удачно вписывается в программы по разработке стандартов и регламентов государственных услуг в рамках административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.

Институт проблем государственного и муниципального управления Высшей школы экономики по заказу Минэкономразвития России реализует проект "Методические подходы к оценке качества государственного управления".

Предлагаемая методика предназначена для оценки качества государственного управления субъектов РФ и основана на следующих предпосылках:

настоящая методика рассчитана на оценку качества не всей системы государственного управления, а ее важной составляющей - органов исполнительной власти;

система оценки должна основываться на официальных документах, объективной информации;

главным в оценке было установление наличия и степени развитости основных элементов системы государственного управления субъектов РФ, акцентированных в разделах концепции административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2008 гг.

В предлагаемом подходе под качеством государственного управления органа исполнительной власти предлагается понимать эффективность осуществления его административных процессов, а также выделяется три базовые характеристики качества государственного управления:

ориентированность на результат - качество процесса целеполагания, бюджетирования;

внутренняя организация деятельности - насколько организовано выполнение функций и полномочий, возложенных на органы исполнительной власти субъекта РФ;

взаимодействие с потребителями государственных услуг - насколько комфортно гражданам взаимодействовать с органами исполнительной власти субъектов РФ, насколько существенны транзакционные издержки данного взаимодействия.

Каждая характеристика качества государственного управления состоит из ряда процессов государственного управления, которые непосредственно с ней связаны. Так, о степени ориентированности на результат можно судить по тому, как организован процесс планирования деятельности отдельных органов исполнительной власти, планирования деятельности региона в целом, реализации областных целевых программ и так далее.

На основе обработки результатов анкетирования регионов определяется интегральный индекс качества государственного управления для субъекта Федерации ("C" - низкое качество; "B" - среднее; "A" - хорошее и "A+" - высокое качество госуправления). Существуют также отдельные индексы для трех вышеперечисленных характеристик.

С 2000 г. в странах - членах Евросоюза, а также в странах - кандидатах на вступление в ЕС находит широкое применение общая схема оценки (Common Assessment Framework, далее - модель CAF). Модель CAF является адаптацией известной бизнес-модели для самооценки Европейского фонда управления качеством - модели совершенства EFQM. Общая схема оценки CAF разрабатывается для общественного сектора и сферы государственного и муниципального управления Европы под эгидой Еврокомиссии.

Модель CAF зарекомендовала себя как простой и эффективный инструмент оценки, анализа и повышения эффективности государственной службы, что подтверждается опытом более 900 организаций сферы государственного и муниципального управления. В период с 2003 по 2006 гг. около 30 европейских стран включили CAF в свои национальные стратегические программы повышения качества и эффективности государственного управления. В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер для органов государственной власти, а в трех странах - Чехии, Словакии и Румынии - обязательный.

Общая схема оценки CAF рекомендована Департаментом по управлению экономикой и борьбе с бедностью Всемирного банка для оценки относительного прогресса в проведении административной реформы России. Появляются пилотные проекты по внедрению модели CAF в нашей стране <8>. С февраля 2008 г. официальным национальным представителем CAF в Российской Федерации является Всероссийская организация качества.

В 2006 г. автором предложена концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (ЭПУС), основанная на модели CAF и разработанная с учетом национальной специфики государственного устройства и законодательства Российской Федерации.

2. От качества власти к качеству жизни: инициативы государства и точки роста

14 марта 2006 г. Председатель Совета Федерации Сергей Миронов на совещании в Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации свое выступление начал следующими словами: "Сегодня перед страной стоят масштабные задачи, которые требуют качественного прорыва в повышении эффективности государственного управления на всех уровнях - от центра и до отдельного муниципального образования, то есть, по сути, нового качества власти".

Через два месяца, 10 мая 2006 г., Владимир Путин начинает свое Послание Федеральному собранию Российской Федерации словами о качестве жизни, и неизменно с 2003 г. Президент Российской Федерации говорит о необходимости повышать эффективность государственного управления.

От качества власти к качеству жизни - такой вектор для развития современной России задают первые лица государства. Последние несколько лет ознаменованы рядом реформ, призванных повысить качество и эффективность государственного управления, и в первую очередь это административная реформа.

В рамках первого этапа административной реформы в 2003 - 2005 гг. приоритетными задачами назывались радикальное сокращение функций, осуществляемых государственными органами, и формирование эффективно работающего механизма разрешения споров между гражданином и государством за счет совершенствования административных процедур и судебных механизмов.

Следует признать, что первый этап не принес прорыва в качестве государственных услуг: 72% чиновников считают, что они работают хорошо, удовлетворены своей работой, а 71% их клиентов, граждан, наоборот, этой работой не удовлетворены <9>. Для коренного изменения этой ситуации (а именно повышения удовлетворенности граждан к 2008 г. до 50% и к 2010 г. - по крайней мере до 70%) <10> принята Концепция административной реформы в Российской Федерации в 2006 - 2010 гг., которая установила новые ориентиры: повышение качества и доступности государственных услуг; ограничение вмешательства государства в экономическую деятельность субъектов предпринимательства, в том числе прекращение избыточного государственного регулирования; повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти.

Минэкономразвития России, на которое возложены полномочия по развертыванию административной реформы, делает ставку на административные регламенты, призванные помочь оптимизировать процесс исполнения государственных функций и ввести четкие стандарты обслуживания населения органами исполнительной власти. Насколько верным окажется выбранный курс, можно будет судить, когда эти регламенты заработают.

Еще одной значимой чертой второго витка административной реформы является активное вовлечение субъектов РФ в пилотные проекты по развертыванию программ административной реформы на региональном уровне. Ниже приведено несколько цифр из выступления директора Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России А.В. Шарова на совещании с представителями федеральных органов исполнительной власти "Об итогах и перспективах реализации административной реформы на федеральном и региональном уровнях" 2 февраля 2007 г.

В 2006 г. на конкурс программ, планов и проектов федеральных органов исполнительной власти и субъектов РФ по реализации мероприятий административной реформы было подано 68 заявок: 22 заявки федеральных органов исполнительной власти (25%) и 46 заявок субъектов РФ (более 50%).

Общее количество заявленных проектов по реализации административной реформы в 2006 г. - 253, в том числе: в федеральных органах исполнительной власти - 81 проект, в субъектах РФ - 172 проекта. Победителями признаны: 19 федеральных органов исполнительной власти и 29 субъектов РФ. Объем финансирования по итогам года: в федеральных органах исполнительной власти - 39 проектов на общую сумму 186 млн. руб., в субъектах Федерации - 63 проекта на общую сумму 215 млн. руб.

Распределение проектов по основным темам выглядит следующим образом (данные из доклада начальника отдела административной реформы Департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России М.В. Паршина на том же совещании):

Разработка и внедрение административных регламентов (50%);

Внедрение механизмов управления по результатам (20%);

Внедрение механизмов досудебного обжалования (7%);

Внедрение механизмов аутсорсинга административных процессов (7%);

Разработка антикоррупционных программ (5%).

Типичные примеры некоторых одобренных проектов и объемы выделяемого на них финансирования приведены в табл. 1 <11>.

Таблица 1

Некоторые предложения по распределению средств на реализацию проектов по проведению административной реформы в федеральных органах исполнительной власти и субъектах Российской Федерации в 2006 г. (первый этап)

Далее рассмотрены примеры успешной практики регионов в области улучшения качества государственного и муниципального управления, некоторые из которых осуществляются в рамках административной реформы, другие являются самостоятельными инициативами. Вместе с тем рассматриваемые точки роста отражают наметившиеся ориентиры для дальнейшего развертывания подходов к управлению на основе качества в государственных органах исполнительной власти и муниципалитетах.

Ростовская область, г. Шахты: "Зеленый коридор" <12>

В октябре 2005 г. в администрации г. Шахты Ростовской области стартовал проект по разработке, внедрению и сертификации системы менеджмента качества и уже в апреле 2006 г. шахтинский муниципалитет получил сертификат на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001:2000. В рекордно короткие сроки мэру г. Шахты Сергею Понамаренко удалось не просто получить сертификат, но и заставить систему управления работать на благо потребителей, т.е. граждан.

Оптимизация процессов предоставления услуг населению была начата с наиболее актуального (более 1000 обращений граждан в год) - "предоставление земельных участков". Руководством городской администрации был разработан и внедрен в ежедневную практику чиновников порядок ускоренного прохождения документов по принципу "зеленого" коридора, который позволил сократить сроки с 12 месяцев до 21 дня, а количество контактов заявителя с чиновником с 23 посещений различных кабинетов до 3 контактов с одним и тем же специалистом (т.е. реализован принцип "одного окна").

Усовершенствование схемы процесса включало:

1. устранение:

лишних перемещений заявителя между ведомствами;

некоторых этапов из-за отсутствия необходимости их осуществления;

повторных обращений на согласование различных документов в одной и той же службе;

1. сокращение:

сроков прохождения документов на каждом этапе;

1. объединение:

процедуры выдачи двух распоряжений в одно;

повторяющихся этапов согласования различных документов.

Реорганизация процесса происходила следующим образом. Сделали фотографию рабочего дня специалистов. Разместили работников служб в одном кабинете, предварительно проведя тестирование на предмет психологической совместимости. Организовали комиссионный выезд специалистов различных ведомств на объекты, для чего был куплен автомобиль "Газель". Создали сектор контроля прохождения правовых актов в структуре администрации. И, наконец, сделали главное, на что дала право реформа органов самоуправления: вместо двух распоряжений, которые издавались до сих пор (распоряжение об утверждении проекта границ участка и распоряжение о предоставлении земельного участка), стали издавать одно со всеми вытекающими согласительными процедурами.

В результате сведения к минимуму контактов заявителя с чиновником и сокращения сроков прохождения документов стоимость услуги в "зеленом" коридоре сократилась на 40%. Принцип "одного окна" и жесткие сроки оформления документации при новом подходе практически исключили возможность коррупции со стороны чиновников. По сути, взятку давать некому, некогда и не за что.

В планах Шахтинской администрации, несмотря на отрицательный психологический настрой на нововведения некоторой части чиновников, - открыть "зеленый" коридор на все услуги, предоставляемые населению городской властью.

Ярославская область: в фарватере административной реформы <13>

В 2006 г. Ярославская область активно включилась в реализацию программ административной реформы. Губернатор Ярославской области Анатолий Лисицын в интервью "Интерфаксу" заявил, что целями административной реформы на региональном уровне станут оптимизация работы органов исполнительной власти и введение механизмов противодействия коррупции, повышение прозрачности работы администрации области, модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Приведем выборочные факты из отчета "О ходе осуществления административной реформы в Ярославской области", представленного в Минэкономразвития России <14> областной администрацией, которые подтверждают серьезность намерений губернатора. Информация дана в разрезе ключевых направлений административной реформы и отражает общую характерную картину мероприятий, проводимых субъектами РФ в рамках административной реформы.

1. Управление по результатам.

Восемь сотрудников администрации области прошли курс обучения в Северо-Западной академии государственной службы по программе ТАСИС "Управление по результатам".

1. Стандартизация и регламентация.

В первом полугодии проведен комплекс мероприятий по участию администрации Ярославской области в конкурсе Минэкономразвития России по административной реформе. В том числе разработаны и представлены на конкурс пять проектов и пять административных регламентов государственных услуг.

1. Оптимизация функций органов исполнительной власти и противодействие коррупции.

В рамках реализации данного направления разработана и запущена в эксплуатацию автоматизированная база данных "Паспорт функции", целью создания которой является автоматизация процесса экспертизы функций на избыточность, дублирование и нелегитимность. В аналитический центр приняты и занесены в базу данных более 1000 паспортов функций и более 500 полномочий органов государственной власти области. Первым результатом начатой инвентаризации функций стало принятие решения рядом структурных подразделений администрации области о существенной переработке собственных положений, подготовке предложений по передаче ряда функций органам местного самоуправления, совершенствования механизма реализации функций.

1. Повышение эффективности взаимодействия органов исполнительной власти и общества.

Открыта интернет-страница на сайте аналитического центра администрации области, посвященная проведению административной реформы <15>. Страница постоянно обновляется актуальными аналитическими, методическими и информационными материалами.

1. Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти.

Разработан и реализуется проект "Модернизация системы информационного обеспечения органов исполнительной власти Ярославской области". Проведены социологические исследования, в частности, с целью изучения отношения жителей области к реформам ЖКХ, местного самоуправления и административной реформе <16>.

1. Обеспечение административной реформы. Спланирован и находится в стадии внедрения проект организации на сервере администрации области системы дистанционного обучения. В настоящее время сформирована база информационно-обучающих и методических материалов, производится отработка технического взаимодействия программно-аппаратного комплекса Главного управления "Центр телекоммуникаций и информационных систем в образовании" и управления информатизации и технических средств администрации области.

Ивановская область: самооценка по-европейски

В декабре 2006 г. в аппарате избирательной комиссии Ивановской области была апробирована методика самооценки по модели ЭПУС, критерии которой гармонизированы с европейской моделью CAF и критериями модели EFQM. Система оценки основана на подходах, применяемых в конкурсе на соискание Премии Правительства РФ в области качества.

"Самодиагностика по методике ЭПУС, - говорит председатель избирательной комиссии Ивановской области Виктор Смирнов, - позволила измерить уровень эффективности и увидеть потенциал нашей деятельности. На выходе мы получили интегрированную оценку, объединяющую качественные и количественные показатели эффективности деятельности, и это очень важно". В самооценке приняли участие около 90% служащих аппарата комиссии. Так как территориально сотрудники находятся в разных районах области, то для опроса была использована система ГАС "Выборы", что позволило оперативно получить и обработать результаты. Около 100 вопросов анкеты были приведены в соответствие девяти показателям эффективности модели ЭПУС, которые, по сути, представляют снимок всей системы управления: лидирующая роль руководства; планирование; сотрудничество и ресурсы; кадры; результаты для граждан; для служащих; для общества; отчетные результаты деятельности.

На основе балльной оценки по каждому из девяти показателей и 28 оценочных составляющих модели ЭПУС, а также пожеланий, замечаний и предложений, высказанных работниками, был проведен анализ сильных и слабых сторон, определены возможности для улучшений. В частности, по некоторым показателям групп "Кадры" и "Результаты для служащих" была выявлена потребность в дополнительном обучении персонала. Работники осознают важность повышения своего профессионального уровня и напрямую связывают свою компетентность с удовлетворенностью от работы. А повышение удовлетворенности сотрудников, с точки зрения управления, - это повышение эффективности их работы. Поэтому в 2007 г. руководство комиссии сделало дополнительный акцент на обучении сотрудников в различных вариантах: тренинги, семинары, возможности межрегионального обмена опытом.

Помимо анкетирования работников, в комиссии была сформирована группа по самооценке, которая проводила детальную самодиагностику деятельности по 28 составляющим модели ЭПУС. В состав группы вошли руководители отделов, которые в течение трех недель определяли наработанную лучшую практику в деятельности комиссии, а также области, требующие первоочередных улучшений.

Отчет по самооценке, сформированный по результатам анкетирования служащих и SWOT-анализа со стороны руководителей, позволяет системно посмотреть на деятельность государственного органа, увидеть несоответствия, направления для улучшений и объективно оценить не только отчетные результаты, но и резервы эффективности, скрытые непосредственно в системе управления. "К сожалению, - отмечает Виктор Смирнов, - такая локальная апробация на уровне одного государственного органа не дает возможности прочувствовать основных преимуществ системы ЭПУС, которая предполагает вовлечение всех государственных и муниципальных органов Российской Федерации. При реализации концепции "Эффективная публичная служба" в федеральном масштабе появляется возможность сравнивать результативность органов государственной власти, в частности, я мог бы сравнить свои результаты с избирательными комиссиями других областей. Кроме того, система предполагает определение лучшего опыта государственного (муниципального) управления по 28 составляющим модели ЭПУС и объединение этого опыта в федеральную базу данных лучшей практики, доступную для всех органов власти. Если мы, например, будем отставать по показателю "Планирование деятельности", то я как руководитель легко могу найти успешный опыт, например, в Липецке или Твери. В то же время у нас, как и у любой другой организации, есть свои элементы лучшей практики. Например , в ивановском облизбиркоме успешно функционирует совет системных администраторов, и мы с удовольствием бы поделились своим опытом с теми, у кого возникают проблемы по показателю "Кадры". Сейчас нет системного обмена опытом в сфере госуправления - ЭПУС предлагает такую систему, которую, кстати, вполне возможно реализовать на платформе ГАС "Выборы".

Лучший опыт - для лучшей власти

В 2007 г. в рамках административной реформы предполагалось внедрение образцов лучшей практики в деятельность государственных органов, и приоритет отдавался стандартам государственных услуг и административных регламентов массовых общественно значимых государственных функций и услуг. Однако пока не предложены реально действующие механизмы распространения этого опыта, в том числе IT-решений, не сформирована база данных лучшей практики и не создан ресурсный центр, обеспечивающий систематизацию информации и доступ к ней, в том числе по телекоммуникационным каналам. Следует также отметить, что нерегламентированная лучшая практика по различным аспектам государственного (муниципального) управления (работа с кадрами, мотивация, планирование деятельности, социальная ответственность и т.д.) пока не востребована со стороны государства. Возможно, этот спрос еще просто не сформировался. Надеемся, что это в скором времени произойдет и совершенствование государственного управления не ограничится регламентацией и стандартизацией. Лучшая практика в виде бумажек-регламентов вряд ли заменит "живую" лучшую практику конкретных людей и конкретных ситуаций.

Трудно себе представить, что можно эффективно управлять государственной машиной в XXI в. только на основе контроля за выполнением регламентов и стандартов, а борьбой с бюрократией заниматься исключительно методами укрепления механистической бюрократии, признаки которой - жесткая функциональная специализация, четкая иерархия, регламентация и контроль деятельности. Еще труднее представить, что чиновники будут активно стремиться к улучшению качества своих услуг, если у них появится еще один регламент, особенно это касается чиновников передовой линии, которые имеют непосредственный контакт с потребителем (гражданином, организацией).

Если мы будем игнорировать все, что было в теории управления после Тейлора и Файоля и в теории структур власти после Вебера, если вековой запас знаний о людях в организациях, человеческих отношениях и теории мотивации для нас не имеет значения, то вполне можно обойтись и регламентами, но тогда не стоит говорить о качестве государственных услуг и тем более об удовлетворении потребителей этих услуг.

Поэтому призываем специалистов в области управления качеством обратить внимание на процесс создания государственной СМК, который носит название "административная реформа", а специалистов по государственному реформированию, в свою очередь, - более тесно сотрудничать с профессионалами в области качества при осуществлении столь важных для страны инициатив.

3. Европейский опыт применения Общей схемы оценки (CAF) в практике государственного и муниципального управления

С 2000 г. в европейских странах для улучшения качества публичных услуг и повышения эффективности деятельности в сфере государственного и муниципального управления применяется Общая схема оценки (Common Assessment Framework - модель CAF). Разработка модели CAF ведется Европейским институтом публичного администрирования (EIPA) под эгидой Еврокомиссии на базе двух оценочных схем:

а) модель совершенства Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model), которая с 1992 г. успешно зарекомендовала себя в Европе как модель Европейской премии качества, а также как инструмент для измерения мощности управленческого потенциала, оценки эффективности системы управления организаций, в том числе в сфере государственного управления <17>;

б) модель "Speyer", разработанная Немецким университетом административных наук г. Шпейер специально для оценки качества деятельности государственных структур.

Модель CAF позиционируется как механизм обследования деятельности органов государственной власти и местного самоуправления на основе диагностической самооценки, как инструмент для сравнительного анализа институциональных систем европейских государств, включающий определение лучшего опыта, а также как часть программ реформирования сферы государственного и муниципального управления. Общая схема оценки разработана специально для общественного сектора с учетом его специфики и для достижения следующих целей.

1. Внедрить в сферу публичного администрирования принципы управления качеством и оказать содействие в их развертывании посредством метода самооценки. Способствовать переходу от цепочки "планируй - сделай" к циклу "планируй - делай - проверяй - воздействуй" (цикл непрерывного улучшения PDCA).
2. Предоставить механизм для самооценки с целью диагностирования сильных и слабых сторон, определения областей для улучшения.
3. Стать связующим элементом между различными подходами к управлению на основе качества.
4. Обеспечить обмен опытом и изучение лучшей практики управления для общественного сектора.

Модель CAF включает в себя две группы оценочных показателей:

группа "Возможности" характеризует подходы, используемые организацией для достижения результатов и повышения эффективности деятельности;

группа "Результаты" характеризует достижения организации.

Девять ключевых показателей CAF, приведенных в соответствие критериям Общей схемы оценки (CAF), объединяют 28 составляющих и около 150 областей оценки.

Этапы развития CAF

CAF - результат сотрудничества министров, отвечающих за вопросы публичной службы в странах - членах ЕС. Модель создана под эгидой Инновационной группы по вопросам общественного сектора (IPSG) и рабочей группы национальных экспертов на основе сотрудничества, обмена знаниями и опытом для модернизации систем государственного и муниципального управления и улучшения качества публичных услуг в странах ЕС.

Первая экспериментальная версия CAF была представлена в мае 2000 г. в г. Лиссабоне на 1-й Конференции по качеству публичного администрирования ЕС. Через два года в г. Копенгагене была проведена презентация обновленной версии модели CAF-2002, в том же году при Европейском институте публичного администрирования (EIPA) г. Маастрихта был создан ресурсный центр CAF. На 4-й Конференции по качеству публичного администрирования ЕС в г. Тампере в сентябре 2006 г. была представлена третья версия CAF, пересмотренная с учетом 5-летнего опыта применения модели более чем в 900 европейских организациях публичной службы, а также в неевропейских странах, таких как Китай, страны Ближнего Востока, Доминиканская Республика, Бразилия и др.

Сегодня развитию CAF способствует сотрудничество пользователей модели в рамках Европейской сети публичного администрирования EUPAN, созданной при ресурсном центре CAF.

Государственная поддержка

Разнообразные инициативы в общественном секторе по построению систем управления на основе качества получают неизменную поддержку со стороны государства в странах, имеющих богатый опыт в области TQM, - это Скандинавия, англосаксонские страны, включая Великобританию, где CAF принимается многими руководителями высших государственных органов в качестве управленческого инструмента.

В большинстве стран ЕС государственная поддержка CAF нарастает и выражается в конкретных правительственных инициативах. Совет министров Кипра в сентябре 2004 г. принял решение способствовать распространению CAF на всех уровнях государственной службы для повышения ее эффективности. Правительство Чехии в марте 2004 г. одобрило концепцию реформы и модернизации центрального государственного управления, где CAF является одним из рекомендуемых инструментов. В Греции внедрение CAF было включено в программу административной реформы "Politeia 2005 - 2006". Венгерское правительство в своей резолюции 1113/2003 декларирует необходимость применения CAF в общественном секторе. Италия на национальном уровне развивает культуру качества публичных услуг, проводя национальное обследование опыта внедрения систем менеджмента качества в органах государственной власти; в мае 2005 г. была учреждена премия в области качества для учреждений государственной службы; система конкурсной оценки основана на критериях моделей CAF и EFQM. В Люксембурге принята правительственная программа в области качества, где CAF является одним из основных элементов. В Литве годовой план на 2005 - 2006 гг. по реализации Стратегии развития государственной службы до 2010 г. включает CAF и другие инструменты TQM. Польский кабинет государственной службы 29 апреля 2004 г. провел в Варшаве конференцию "CAF как инструмент улучшения качества деятельности государственных учреждений". Модель CAF, наряду с другими современными инструментами TQM, включена Правительством Румынии в Стратегию модернизации государственной службы на федеральном и местном уровнях. В Испании государственная поддержка для CAF и других TQM-инструментов проявляется в большей степени на уровне местных администраций.

Следует отметить уменьшение государственной поддержки инициатив в области TQM в Литве, где качество государственного управления не рассматривается как актуальная проблема, хотя в декабре 2001 г. Правительство приняло Требования и рекомендации по внедрению систем менеджмента качества в сфере государственного управления (на основе требований стандарта ISO 9001:2000). Политические изменения в Эстонии обусловили снижение интереса к CAF осенью 2003 г., но в последнее время этот интерес возобновляется.

В целом текущий уровень государственной поддержки инициатив в области управления качеством в странах ЕС является достаточно комфортным для внедрения CAF.

В 15 государствах применение CAF носит рекомендательный характер, а в трех - обязательный. Как показывает опыт, национальные организации (агентства), отвечающие за распространение и содействие продвижению CAF в европейских странах, являются правительственными и, как правило, относятся к министерствам, в компетенцию которых входят вопросы реформирования и развития государственной службы, а также к финансовым министерствам. В Бельгии, Германии и Испании реализуется подход "снизу - вверх" и распространение CAF ведется на региональном и местном уровнях.

Финансирование

Финансирование CAF не предусмотрено в Эстонии, Ирландии и Латвии. В Испании расходы на CAF включаются в бюджеты различных государственных учреждений по статье "Обучение".

В Финляндии финансирование снижается, что обусловлено завершением региональных пилотных проектов внедрения CAF.

В Бельгии планируется увеличение финансирования CAF на 200%. Правительство Чехии выделяет дополнительные финансовые ресурсы центральным государственным органам, а также ожидает средства, выделяемые Европейским региональным фондом развития, для внедрения CAF в муниципалитетах. В Венгрии новая онлайн версия CAF будет финансироваться государством. Ресурсы, запланированные в Италии на развитие CAF, значительно превышают финансирование проекта на начальной стадии. Румыния все еще находится в стадии планирования ресурсов на CAF.

Продвижение и сопровождение CAF

С момента появления CAF в 2000 г. многие европейские страны предпринимали различные действия по развитию и поддержке этого инструмента.

Рассмотрим подробнее формы инициатив по продвижению CAF.

Информация о модели CAF. В Дании с целью распространения CAF и позиционирования модели в качестве простого и доступного инструмента совершенствования был инициирован проект KVIK, в рамках которого был выпущен DVD, на котором представлен опыт самооценки двух организаций, в доступной форме объяснены основные этапы процесса самооценки. В Финляндии распространено 2000 копий брошюры с описанием модели CAF, в Бельгии 5000 брошюр о CAF выпущено на голландском и французском языках.

Дополнительные инструменты CAF. В Дании в рамках проекта KVIK разработано иллюстрированное руководство по самооценке, содержащее визуальные образы и массу инструментов и методов, позволяющих сделать процесс самооценки максимально понятным и эффективным. Специальные руководства изданы по крайней мере в 10 странах, во многих брошюры дополнены кейсами и отчетами об успешном опыте применения CAF. В Португалии разработано подробное руководство, посвященное структуре модели и принципам оценки, а также описанию сопутствующих инструментов и методов. В некоторых странах разработаны адаптированные версии CAF для отдельных направлений государственной службы. Так, в Венгрии разработаны модели для местного управления, полиции, службы охраны, пенсионного страхования; в Германии применяют различные варианты CAF для церковного управления, юридических служб, полиции; в Бельгии разработаны модели для сферы образования и муниципального управления.

Обучение. CAF является инструментом TQM начального (базового) уровня, тем не менее обучение является важным фактором результативного применения модели. На сегодняшний день в 18 государствах проводится обучение CAF на регулярной основе. По результатам обследования 14 стран в 2005 г. в различных программах по изучению CAF приняли участие более 1300 организаций.

Индивидуальные консультации и наставничество. Около 70% европейских организаций государственного сектора пользуются внешними консультациями при подготовке, внедрении и использовании CAF.

Обмен опытом. Не вызывает сомнения значимость конференций для развития CAF и обмена опытом между пользователями модели. Однако важную роль начинают играть и интернациональные партнерства CAF, первое из которых установлено между четырьмя странами: Австрией, Чехией, Венгрией и Словакией.

В Бельгии в течение последних трех лет проводится Национальная конференция по качеству, в которой участвуют представители всех уровней государственной службы, включая органы полиции, юстиции и образования. 3-я конференция пользователей CAF прошла в 2005 г. в Германии. Национальные конференции по качеству государственной службы регулярно проходят в Чехии, Словакии, Словении, Испании; ключевой темой этих конференций является опыт применения модели CAF.

Информация по применению. Поскольку применение CAF предполагает сравнение своих результатов с другими, поиск лучших решений и обмен опытом, то в повестке дня большинства пользователей модели одним из главных пунктов обозначен сбор информации о применении CAF. EIPA развивает объединенную базу данных практиков CAF. На сегодняшний день восемь стран имеют собственные базы данных CAF и четыре страны (Италия, Латвия, Португалия, Словакия) планируют начать их формирование. В Португалии проект создания банка данных государственной службы финансируется Социальным европейским фондом. Бельгия планирует разработать программное обеспечение для создания собственной базы данных, связанной с базой EIPA, и предлагает объединить в перспективе национальные базы данных в одну сеть. Германия предлагает создавать национальные CAF-агентства, через которые будет возможно получить доступ ко всем ресурсам на базе CAF. Принципы формирования и интеграции банков данных CAF, их функциональное наполнение являются в настоящее время предметом обсуждения между странами, практикующими CAF.

Электронные инструменты. Большинство примеров электронного инструментария CAF приведено выше. Еще несколько фактов: в Дании создан онлайн сервис KVIK, позволяющий оценить уровень развития относительно критериев модели CAF, используя Интернет; Венгрия в 2003 г. представила онлайн сервис KINGS, где собрана лучшая практика и методы управления государственными службами.

Планы по развитию CAF в Европе

В некоторых странах планы в отношении дальнейшего применения CAF не сформированы (Эстония, Франция) в силу политических и административных изменений, но велика вероятность, что правительства этих стран будут рекомендовать использование CAF в будущем. В Люксембурге уверены, что включение CAF в национальную программу качества будет хорошим стимулом для развития модели. В Ирландии рассматривают CAF как один из инструментов программ развития государственных служб. Похожая ситуация в Латвии, где CAF - один из инструментов, рекомендованных правительством наравне со стандартами ISO 9001:2000 и моделью Латвийской премии качества. В Великобритании активного развития модели не предусматривается, так как наряду с CAF в общественном секторе широко применяется модель EFQM.

В таких странах, как Австрия, Финляндия, Италия, Литва и Испания, планируется поступательная реализация принятых программ в отношении CAF. В некоторых странах развитие CAF является приоритетом. В Бельгии планируется организовать централизованное обучение CAF дважды в год. Кипр намерен подготовить программу обучения CAF на уровне Совета министров. В Греции, Португалии и Словении также планируется уделять особое внимание обучению CAF. В Румынии предусмотрено обучение 4 - 6 членов Центрального отделения реформы государственной службы в Европейском институте EIPA с целью подготовки тренеров для обучения CAF внутри страны.

В Чехии планируется продолжать экспериментальный проект распространения модели CAF на региональном и местном уровнях, в том числе обучить ряд государственных служащих для работы с "региональными экспертами и асессорами", а также разработать руководства по применению CAF для регионального и местного уровней. Германия хочет дополнить инструмент "easy CAF" информационной базой данных, продолжить организацию CAF-конференций и издание CAF-публикаций. Дания нацелена увеличить число пользователей CAF и CAF-инструментов. Норвежское агентство "Statskonsult", отвечающее за развитие CAF, продолжит позиционировать CAF как инструмент для повседневной работы, проведет ряд опросов и обследований по удовлетворенности пользователей CAF. Венгрия планирует создание нового электронного CAF-pecypca с целью распространения модели в регионах. Польский департамент государственной службы собирается провести ряд информационных мероприятий, конференций и семинаров для распространения CAF. Для поддержки пользователей CAF в Португалии решено учредить "CAF-почту" и создать электронные инструменты самооценки, кроме того, планируется провести опросы пользователей CAF.

По результатам опросов пользователей CAF, 9 из 10 начинают деятельность по совершенствованию именно в результате самооценки по критериям Общей схемы оценки. Если в 2003 г. желание повторно применить Общую схему оценки было отмечено у 82% пользователей модели, то в 2005 г. доля их увеличилась и составила около 95%.

В 2003 г. насчитывалось порядка 500 зарегистрированных пользователей CAF, к середине 2005 г. их число составило более 900, а к концу 2006 г. приблизилось уже к 2000. В ближайшем будущем ряды пользователей CAF пополнят наши украинские соседи, где под эгидой Главгосслужбы Общая схема оценки проходит апробацию.

4. Системы оценки эффективности публичной службы "ЭПУС"

Концепция системы оценки эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления "Эффективная публичная служба" (система ЭПУС <18>) разработана с целью содействия:

проведению административной реформы в Российской Федерации;

повышению эффективности публичной службы на всех уровнях;

улучшению качества публичных услуг, предоставляемых населению аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления.

Система ЭПУС учитывает национальную специфику государственного устройства и законодательства Российской Федерации и основывается на следующих подходах к оценке и анализу качества систем управления и эффективности деятельности:

Общая схема оценки (CAF) <19>;

модель совершенствования Европейского фонда управления качеством (EFQM Excellence Model);

модель премий Правительства РФ в области качества;

система ЭПУС представляет собой комплексный механизм для измерения уровня эффективности и потенциала государственной и муниципальной службы в Российской Федерации на базе интегрированной оценки, объединяющей качественные и количественные показатели эффективности деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления.

В отличие от предлагаемых сегодня в России подходов к достижению целей административной реформы (повышение качества и доступности государственных услуг и повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти), скорее направленных на мониторинг хода реформ государственного управления, а не на поддержку процессов их осуществления <20>, предлагаемая система ЭПУС включает не только показатели результативности (outcome) и достижения непосредственных результатов (output), но и ключевые индикаторы возможностей, которые помогают оценить потенциал государственных органов, их готовность и восприимчивость к преобразованиям.

Отсутствие на сегодняшний день механизма повышения эффективности деятельности органов государственной власти с необходимым набором инструментов не позволяет с полной уверенностью говорить об успешной реализации программ реформирования сферы государственного управления. Г. Греф, бывший в то время министром экономического развития и торговли РФ, в интервью журналу "Русский Newsweek" на вопрос об экономической политике ответил, что качество услуг, предоставляемых государством, должна была улучшить административная реформа. Но реально этого не произошло: "По-прежнему существуют конфликты интересов между министерствами и подведомственными им службами, нет четкой политики в каждом секторе экономики, отсутствует система постановки задач перед каждым уровнем исполнительной власти и индикаторов достижения этих задач" <21>.

Достижению задач, о которых говорит Г. Греф, должно способствовать так называемое "управление по результатам". Действительно, внедрение в органах исполнительной власти принципов и процедур управления по результатам является первым (по порядку, но не по значимости) пунктом среди задач административной реформы. Хотя, если проанализировать тематику большинства докладов, презентаций, выступлений чиновников, отвечающих за осуществление реформы <22>, складывается впечатление, что внедрение "управления по результатам" - это единственная задача административной реформы, а таких задач, как формирование необходимого организационного, информационного, ресурсного и кадрового обеспечения административной реформы, совершенствование механизмов распространения успешного опыта государственного управления, словно не существует.

Система ЭПУС предлагает комплексный подход к решению задач административной реформы в Российской Федерации на основе реализации принципов непрерывного совершенствования деятельности, ориентации на потребителя, вовлечения служащих в процессы улучшений <23>, проводимых в органах государственной власти.

Система ЭПУС предлагает:

методики проведения диагностической самооценки и экспертной оценки деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления;

инструментарий для определения сильных и слабых сторон в деятельности аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, подходы к разработке и реализации мероприятий по совершенствованию и повышению эффективности деятельности;

методы определения лучших образцов деятельности, сбора и обработки информации об успешном опыте в сфере государственного и муниципального управления и механизмы предоставления этой информации через многоуровневую базу данных ЭПУС.

Структура системы оценки ЭПУС

Система ЭПУС предназначена для оценки эффективности деятельности аппаратов государственных и муниципальных органов всех уровней, включая:

федеральный уровень (Ф);

уровень субъекта Федерации (С);

местный уровень (М).

В табл. 2 приведена упрощенная схема аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления, ранжированных по степени их влияния на результаты деятельности государства. Эта схема уровней публичной службы принята за основу в оценочной системе ЭПУС <24>.

Модель ЭПУС имеет структуру, приведенную в соответствие с моделью CAF, и включает в себя две группы основных показателей (индикаторов эффективности):

Возможности: Результаты:
1. Лидирующая роль руководства; 6. Результаты для граждан/потребителей;
2. Планирование деятельности; 7. Результаты для служащих;
3. Кадры; 8. Результаты для общества;
4. Сотрудничество и ресурсы; 9. Отчетные результаты деятельности
5. Процессы, осуществляемые аппаратом

Таблица 2

Схема уровней публичной службы ЭПУС

Индикатор 1. Лидирующая роль руководства: как руководители аппарата органа государственной власти (ОГВ)/органа местного самоуправления (ОМСУ) определяют предназначение своей структуры в системе государственного (муниципального) управления, вырабатывают стратегию развития и способствуют ее реализации; как они формируют ценности, необходимые для достижения долгосрочного успеха, и внедряют их с помощью соответствующих мероприятий и личного примера; насколько они вовлечены в процессы, обеспечивающие развитие и повышение эффективности деятельности ОГВ/ОМСУ.

1а. Определение руководителями предназначения, стратегии развития и ценностей возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, демонстрация на личных примерах стремления к повышению эффективности своей деятельности:

создание руководителями нормативной основы деятельности возглавляемого ими аппарата ОГВ/ОМСУ, выделение принципов этой нормативной базы;

формирование и поддержание руководителями собственным примером этических норм и ценностей, на основе которых создается корпоративная культура;

способность инкорпорировать стратегические цели и предназначение ОГВ/ОМСУ в текущую деятельность;

личное активное участие руководителей в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ;

стимулирование и поощрение руководителями творчества и инноваций, например, посредством выделения ресурсов для познавательной деятельности и совершенствования, наделения служащих полномочиями при принятии решений;

определение руководителями приоритетов в деятельности по повышению эффективности деятельности аппарата ОГВ/ОМСУ;

стимулирование и поощрение руководителями атмосферы сотрудничества в коллективе, умение предотвращать конфликтные ситуации.

Индикатор 7. Результаты для служащих: результаты в отношении удовлетворения интересов и потребностей служащих.

7б. Показатели восприятия служащими своей деятельности (показатели определяются на основе обследования кадрового состава, интервьюирования, анкетирования и т.п.):

показатели удовлетворенности (например, пропуски рабочих дней, уровень травматизма и заболеваемости, количество жалоб на условия труда, текучесть кадров, использование социальных льгот);

показатели результативности (например, результаты проверок, соответствие нормам и стандартам);

показатели развития навыков (например, число служащих, прошедших обучение и переподготовку, затраты на обучение кадров);

навыки взаимодействия с гражданами/потребителями, эффективность обратной связи;

уровень ротации (мобильности) служащих внутри аппарата ОГВ/ОМСУ;

показатели мотивации и вовлеченности служащих (участие в опросах, обследованиях, корпоративных мероприятиях, командной работе);

количество и частота поощрений/взысканий служащим/группам служащих;

количество зафиксированных случаев конфликтов.

Методика оценки

Методика оценки ЭПУС основана на оценочной схеме Европейского фонда управления качеством RADAR <25>.

Подробнее см.: Маслов Д., Вылгина Ю. Современные инструменты управления: модель совершенствования EFQM: Учебное пособие. Иваново: Ивановский государственный энергетический университет, 2006. С. 25 - 30.

Особенностью RADAR является оценка "справа налево" <26>, т.е. от "Результатов" к "Возможностям", когда диагностика деятельности начинается с определения симптомов организационных болезней, просчетов в работе, а затем анализируются процессы и системные факторы в поисках причин этих болезней.

Инструментарий для оценки (самооценки) индикаторов ЭПУС основан на системе измерителей, применяемых в конкурсе на соискание премий Правительства РФ в области качества <27>.

1. Измерители для группы "Результаты" включают два элемента:

достижения: показатели для оценки собственных результатов, тенденции изменения за последние три-пять лет, тенденции изменения фактически достигнутых показателей в сопоставлении с плановыми, сравнение собственных показателей с аналогичными показателями других;

полнота охвата: данные о том, насколько приведенные показатели охватывают различные направления деятельности.

Оценки в процентах для каждой составляющей (6а, 6б, 9а, 9б) выставляются отдельно для каждого элемента: достижения и полнота охвата. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 6 - 9.

1. Измерители для группы "Возможности" включают три элемента:

совершенство подхода: формы и методы работы, обоснование их применения в рамках осуществляемой деятельности;

полнота подхода: насколько широко и системно применяются эти формы и методы: в вертикальном разрезе - по уровням управления, в горизонтальном - по подразделениям и направлениям деятельности;

оценка и пересмотр подхода: как осуществляется анализ, корректировка и актуализация подхода с целью его совершенствования.

Оценки в процентах для каждой составляющей (1а, 1б, 5д) выставляются отдельно для каждого элемента: совершенство подхода, полнота подхода, оценка и пересмотр подхода. На основе выставленных оценок определяется общая (средняя по элементам) оценка в процентах каждой составляющей индикаторов 1 - 5.

1. Итоговая оценка уровня эффективности.

По общим оценкам в процентах каждой составляющей рассчитывается средняя оценка в процентах каждого индикатора для группы "Возможности" и для группы "Результаты".

Оценка каждого индикатора в процентах переводится в соответствующее количество баллов с учетом коэффициента весомости Кi, где i - один из 9 индикаторов эффективности.

Коэффициент весомости для индикаторов эффективности в структуре модели ЭПУС устанавливается индивидуально для каждого элемента схемы уровней публичной службы (см. табл. 3 - не приводится). Такой адаптивный подход обусловлен, с одной стороны, различной степенью влияния того или иного индикатора на эффективность деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления), с другой стороны, неравной значимостью каждого индикатора относительно ожидаемых результатов для разных аппаратов органов государственной власти (местного самоуправления), выполняющих различные функции и имеющих строго определенное законом место в структуре государственной власти.

Сумма девяти коэффициентов весомости Кi модели ЭПУС для отдельного уровня (подуровня) публичной службы должна равняться 10 единицам, причем суммы Кi по группам индикаторов "Возможности" и "Результаты" должны быть равнозначны и составлять соответственно по 5 единиц.

Итоговая оценка эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) вычисляется в баллах и может составить максимум 1000 баллов (500 баллов по группе "Возможности" и 500 баллов по группе "Результаты").

В зависимости от количества набранных баллов при оценке (самооценке) определяется степень эффективности деятельности аппарата органа государственной власти (местного самоуправления) по пятиступенчатой схеме.

1. Неэффективная деятельность (0 - 100 баллов): отсутствуют или слабые свидетельства эффективности.
2. Малоэффективная деятельность (101 - 250 баллов): некоторые свидетельства эффективности и отдельные признаки стремления к совершенствованию деятельности.
3. Эффективная деятельность (251 - 500 баллов): ясные свидетельства эффективности и устойчивые тенденции к совершенствованию деятельности.
4. Высокоэффективная деятельность (501 - 750 баллов): признанный уровень эффективности, тенденции непрерывного совершенствования по большинству направлений деятельности.
5. Эталонная деятельность (751 и более баллов): эталонный уровень эффективности <28>.

Оценка эффективности деятельности аппаратов органа государственной власти (ОГВ) и органов местного самоуправления (ОМСУ) в рамках системы ЭПУС предполагает двухуровневую диагностику аппарата: самооценку и экспертную оценку.

Принципы формирования базы данных

"Административная реформа будет развиваться недостаточными темпами и несогласованно, если не будет сформирована база данных лучших примеров и успешного опыта государственного управления, обеспечены широкомасштабный обмен мнениями при разработке решений и распространение успешного опыта реализации мероприятий административной реформы среди ее участников" <29>.

На основе экспертных заключений для мониторинга показателей эффективности и измерения динамики улучшения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов власти различных уровней, а также с целью распространения успешного опыта государственного и муниципального управления формируется многоуровневая информационная база данных ЭПУС, состоящая из трех блоков информации в зависимости от уровня аппарата органа власти:

блок аппаратов органов местного самоуправления;

блок аппаратов органов государственной власти субъектов РФ;

блок федеральных аппаратов органов государственной власти.

Каждый блок базы данных содержит балльные оценки индикаторов эффективности ЭПУС и информацию о лучших примерах и успешном опыте государственного и муниципального управления.

Для мониторинга и анализа результатов оценки эффективности, сбора и систематизации информации о лучшей практике государственного и муниципального управления, обеспечения доступа к информационной базе данных, технической поддержки деятельности по распространению успешных подходов и методов повышения качества публичных услуг, предоставляемых аппаратами органов государственной власти и местного самоуправления, формируется федеральная сеть информационных центров, объединяющих четыре уровня:

муниципальный (база данных муниципальных образований);

региональный (базы данных субъектов Федерации);

окружной (базы данных федеральных округов);

федеральный (общероссийская база данных).

На муниципальном уровне формирование базы данных и предоставление доступа к ней курирует высшее должностное лицо субъекта РФ.

Техническое обеспечение функционирования региональных информационных центров в системе ЭПУС возлагается на аппарат главных федеральных инспекторов в каждом субъекте Федерации.

Обработанная информация о региональных и муниципальных аппаратах органов власти стекается в базы данных федеральных округов. На этом уровне техническое функционирование системы ЭПУС обеспечивается аппаратами полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Техническое обеспечение на федеральном уровне осуществляет Администрация Президента РФ.

Внедрение и организационное обеспечение функционирования системы ЭПУС осуществляет координационный центр при Администрации Президента РФ.

***

Возвращаясь к интервью Г. Грефа для журнала "Русский Newsweek", обратим внимание на его замечание, что "по опыту других стран на построение прозрачной системы оценки деятельности власти и реагирования общества на нее уходит 10 лет, используя чужой опыт, создать такую систему в России возможно за три-четыре года". Концепция ЭПУС направлена на реализацию именно этой возможности. Предлагаемая система "Эффективная публичная служба", основываясь на признанной европейской модели CAF, разработана с учетом российской специфики и включает ряд инновационных моментов.

1. Двухуровневая оценка: сочетание диагностической самооценки и экспертной оценки (введение института экспертных советов).
2. Адаптация модели для различных аппаратов органов государственной власти и местного самоуправления:

• схема уровней публичной службы;
• коэффициенты весомости для индикаторов модели.

1. Формирование многоуровневой базы данных на основе представительств Президента РФ в федеральных округах.

Перечисленные особенности позволяют позиционировать модель ЭПУС в качестве федеральной проективной программы повышения эффективности деятельности институтов публичной службы и повышения качества публичных услуг <30>.

Говоря о понятии «менеджмент», нельзя забывать о такой важнейшей сфере применения, как государственный сектор. Исторически сложилось, что управленческий персонал учреждений и предприятий госуровня решал наиболее сложные и масштабные задачи. Именно поэтому существование и развитие государственного сектора легло в основу того, что сейчас принято понимать под словом «менеджмент». Чаще всего значение данного термина определяется как управление и умение руководить. Конечно же, принципы менеджмента в государственной сфере и коммерции отличаются, тем не менее у них есть много общего.

История возникновения менеджмента

Специалисты, занимающиеся историей возникновения этого понятия, заявляют, что корни современного менеджмента не в коммерческих, а в общественных (государственных) организациях. Родоначальником научного менеджмента принято считать Ф. У. Тейлора. Его доклад 1912 года конгрессу США положил начало этому особому феномену. В качестве примера применения методов менеджмента он привел клинику Мейо, которая являлась некоммерческой организацией. Далее принципы менеджмента Тейлора применялись в армии США, находящейся в государственном управлении. Первая должность, соответствующая термину «менеджер», также была далека от бизнеса и называлась «управляющий городом». Таким образом, можно сделать вывод, что термин «менеджмент» зародился именно в государственной сфере.

Различия между понятиями «менеджмент» в коммерции и государственном управлении

Для того чтобы выделить различия между этими понятиями, необходимо определить сферы их применения. Под коммерческим менеджментом принято понимать эффективное руководство организацией. Государственное управление гораздо шире. Здесь менеджмент применяется в самых различных видах деятельности человека и общества в целом. Отсюда же вытекают отличия в приоритетных целях. Коммерческий менеджмент в первую очередь ориентирован на получение прибыли. В то время как управленческая деятельность в государственной сфере строится на общенациональных и социальных интересах, правах и потребностях людей. Кроме этого, методы менеджмента, используемые в государственной сфере, отличаются от тех, которые применяются в коммерческой области, что обусловлено разной спецификой деятельности.

Применение менеджмента в государственном секторе

Мнения экспертов и ученых относительно применения менеджмента в секторе госуправления разделились на два направления. Одни выступают за невозможность использования менеджмента в госсфере. Другие, напротив, считают, что границы между этими двумя направлениями практически стерты. Сторонники и той и другой теории приводят ряд доводов.

• Невозможность применения методов коммерции в госсфере. Главная цель деятельности государственного сектора – работа на благо общества. Среди основных задач – обеспечение порядка и справедливости, повышение материального благополучия страны, гарантия безопасности населения и урегулирование социальной сферы. То есть те функции, которые может выполнить только государственный аппарат. При этом госучреждения подвергаются большому давлению со стороны тех, кто каким-то образом принимает участие в деятельности государственных органов власти, – политиков и депутатов. Кроме этого, работа госсферы регулируется и контролируется законом, поэтому принципы менеджмента в государственном секторе должны им подчиняться. Важным пунктом также выступает оплата деятельности госсектора. Она производится не за счет получения коммерческой прибыли, а из доходов, полученных от налогоплательщиков.
• Слияние коммерческих методов менеджмента с госсферой. Государственная сфера и сфера коммерции тесно взаимодействуют на местном уровне. Это именно та область, где применение методов менеджмента особенно актуально. Примером может выступать сфера коммунального хозяйства, когда требуется провести какие-то действия по его улучшению. Кроме этого, коммерческий сектор также подвержен регулированию законодательными органами и заинтересован во вмешательстве со стороны государственных структур, особенно в периоды спада продаж и при возникновении издержек. Важным показателем тесного взаимодействия между государственной деятельностью и менеджментом выступает финансовая сторона, когда при предоставлении каких-либо сервисов и услуг государственными учреждениями ими взимается плата с коммерческих организаций.

Функции менеджмента в государственном секторе

В современном мире роль рыночных отношений и коммерческих организаций в госсфере значительно возросла. Основными функциями менеджмента в государственном секторе являются: планирование, организация, мотивация, контроль и координация. Главным фактором выступает то, что первоочередной задачей государства является обеспечение комфортной жизни страны и населения. Государственный сектор – это не коммерческое предприятие, поэтому действия лидеров данной сферы должны быть не только эффективными, но и корректными с точки зрения права и политики, а также идти на благо социума и страны. Менеджмент в государственной сфере по своим выполняемым функциям весьма схож с коммерческим сектором, но имеет ряд специфических отличий.

• Планирование. На этом этапе разрабатываются стратегии по развитию и реформированию государственной деятельности и управления. В госучреждениях планирование строится на основе целей, определяемых вышестоящими органами. Выполнение этой функции менеджмента напрямую связано с созданием региональных, федеральных и комплексных программ.
• Организация. В государственном секторе применим административно-бюрократический стиль руководства со строгим соблюдением иерархии и субординации. Основным критерием карьерного роста выступает выслуга лет и стаж. Также присутствует четкое разделение на руководителей и исполнителей.
• Мотивация. В государственном секторе материальное вознаграждение используется в меньшей степени, чем в коммерческих организациях. Стимулом чаще выступают неденежные поощрения: престижность должности, выполнение важной и ответственной работы, гарантии стабильности и карьерного роста.
• Координация. Выполнение этой функции менеджмента обеспечивает слаженную деятельность различных органов управления в государственном секторе. Основной задачей является оптимизация материальных и временных затрат при достижении поставленных государством целей.
• Контроль. Выполнение работы государственных учреждений подвержено проверке многими органами и структурами. Кроме этого, не стоит забывать о народных массах, СМИ и общественных организациях.

Специализация менеджера в государственном секторе

Специализация менеджера в государственной сфере отделилась как самостоятельная дисциплина от направления бизнес-администрирования (Business Administration). Это та наука, которая подготавливала профессионалов для работы в частных коммерческих организациях. Именно из нее в конце 20-го века в зарубежных странах произошло отдельное направление, получившее название «паблик-администрирование» (Public Administration) или «государственное управление». В России развитие образования происходило с некоторым запаздыванием. Тем не менее в 30-е годы был открыт Московский инженерно-экономический институт (МИЭИ), в котором впервые появилась кафедра государственного и муниципального управления. Образование по государственному и муниципальному управлению сегодня можно получить в Институте бизнеса и делового администрирования (ИБДА) РАНХиГС. Здесь предусмотрены различные программы магистратуры, способствующие созданию карьеры в госсекторе, – «государственное и муниципальное управление», «управление в государственной сфере и бизнесе».

Карьера менеджера в государственном секторе

В современном мире квалифицированные специалисты, получившие специальное образование в сфере менеджмента, довольно востребованы для работы в государственном секторе. Трудовая деятельность в госсфере не только гарантирует стабильность, но и обеспечивает престижность и дает определенный статус в обществе, а также позволяет завести полезные связи и знакомства. Кроме того, работа в государственных учреждениях открывает обширные перспективы для карьерного роста.

Таким образом, можно сделать вывод, что управленческая деятельность в госсфере и менеджмент в коммерции имеют ряд существенных различий, но тем не менее между ними существует тесное взаимодействие. В сфере государственного управления используются многие принципы и методы менеджмента, доработанные и видоизмененные с учетом специфики работы госсектора.

Перейти к изучению программ магистратуры:

• « » .

Следовательно, в органах власти применимы используемые в бизнесе представления об эффективной организации деятельности, в том числе, элементы системы управления качеством.

Система менеджмента качества - это управленческая философия, которая фокусирует общее управление организацией на идеологии качества, как высшей стратегической цели. При таком понимании обеспечение качества продукции становится не только задачей специальных служб, а затрагивает организацию деятельности во всех функциональных областях управления. Современная концепция организации деятельности в бизнесе, интегральным выражением которой является стандарт ISO9004:2000 , рассматривает качество как главный фактор конкурентоспособности бизнеса, подчеркивает непосредственную связь между качеством продукции и услуг предприятия и качеством организации его деятельности и утверждает, что "для успешного руководства и управления компанией необходим систематический и наглядный менеджмент».

Требования стандартов серии ISO 9000 развивались с 1987 г. вместе эволюцией представлений о желательных для достижения успеха способах ведения бизнеса. Этот же путь должна проделать в своем развитии любая организация, которая видит свое целевое назначение в предоставлении услуг, востребованных потребителями. Т.е., в ходе совершенствования своей деятельности она повторяет смену парадигм управления, положенных в основу стандартов менеджмента качества (см. Таблица 1).

Таблица 1. Стадии перехода к современной модели управления и развитие стандартов ISO 9000

Соответствие стандартам ISO 9000 означает, что достигнутый уровень менеджмента отвечает минимальному набору стандартизованных требований, гарантирующих производство продукции предсказуемого качества, а это, в свою очередь, определяет конкурентоспособность бизнес-системы.

Конкурентное преимущество наций, по мнению специалистов Всемирного банка, в современном мире зависит от качества государственного управления, и потому наша «сверхкорпорация» должна стать клиентоориентированной фирмой через системные усовершенствования.

В силу сходства бизнес-систем и органов власти как «производителей» определенных видов продуктов (услуг), постановка в них систем менеджмента качества базируется на общих подходах.

Рассмотрим эти подходы в разрезе стадий развития управления, представленных в таблице 1.

Постановка системы менеджмента качества (СМК) на первой стадии
в бизнесе начинается с описания существующей деятельности организации («как есть») в формате организационно-функциональной модели.

Наличие такого описания позволяет:

• системно представить деятельность организации - однозначно зафиксировать все виды продукции и услуг, функционал (ключевые процессы в «свернутом» виде) и существующую организационную структуру;
• сопоставить деятельность организации с требованиями, содержащимися в стандарте
• ISO 9001:2000 и выявить области оптимизации структуры и функций.

Для органа власти на первой стадии постановки менеджмента качества необходимо выполнить:

• уточнение исполняемых данным органом государственных функций (создание реестра функций);
• уточнение перечня оказываемых государственных услуг (создание реестра государственных услуг);
• выявление и паспортизацию ключевых административных процессов, обеспечивающих работу органа власти.

После чего становится возможным проанализировать существующую организацию деятельности органа власти на предмет соответствия требованиям, содержащимся в стандарте ISO 9001:2000 и выявить области, требующие оптимизации.

Дальнейшие работы по созданию СМК обеспечивают переход организации из состояния «как есть» в состояние «как надо» с целью устранения выявленных несоответствий. Фактически в организации должна быть осуществлена системная перестройка деятельности, направленная на постановку и документирование требуемой системы процессов.

На второй стадии развития СМК на предприятиях выполняется горизонтальное описание ключевых процессов - процессов создания продуктов и/или предоставления услуг. Кроме того, описываются базовые процессы в обеспечивающих функциональных областях управления (маркетинг, финансовое управление, логистика и т.д.) и проводится первичная оптимизация процессов с применением стандартизованных техник.

В органах власти на второй стадии развития СМК нужно выполнить описание всех процессов предоставления государственных услуг и осуществления государственных функций в сфере ведения органа власти. Для этого уже существуют правовые основания . Кроме того, нужно выполнить описание ключевых обеспечивающих процессов самого органа власти. Если для предприятий ISO 9000:1994 определено 20 ключевых процессов, рекомендуемых к описанию в рамках постановки СМК, то между органами власти гораздо больше общего в организации деятельности, чем между предприятиями даже в одной отрасли. Следовательно, и для государственного управления можно определить ключевые процессы, которые будут описаны в рамках постановки СМК. К этим процессам могут быть применены те же методы оптимизации.

На третьей стадии развития СМК в сферу ее действия включаются процессы определения целей, а система процессов получает способность быстро изменяться согласно упреждающему стратегическому замыслу. В стандартах ISO 9000:2000 приведены 8 принципов менеджмента качества, а также требование «постоянного совершенствования» как одного из видов регулярной деятельности. Внедрение этих принципов составляет суть третьей стадии постановки СМК в компаниях, а в самих принципах нет ничего, что было бы «противопоказано» в органах власти.

Обзор российского опыта

К настоящему времени в России есть примеры внедрения СМК в органах власти. Однако, по нашему мнению, это не были полноценные внедрения в том смысле, как это следует из самих стандартов.

Приведем описание 4 проектов.

«В октябре 2005 г. в администрации г. Шахты Ростовской области стартовал проект по разработке, внедрению и сертификации системы менеджмента качества (СМК), и уже в апреле шахтинский муниципалитет получил сертификат на соответствие требованиям международного стандарта ИСО 9001:2000. В рекордно короткие сроки мэру г. Шахт Сергею Понамаренко удалось не просто получить сертификат, но и заставить систему управления работать на благо потребителей, т.е. граждан. Оптимизация процессов предоставления услуг населению была начата с наиболее актуального (свыше тысячи обращений граждан в год) «предоставление земельных участков». Руководством городской администрации был разработан и внедрен в ежедневную чиновничью практику порядок ускоренного прохождения документов по принципу «зеленого коридора».

Усовершенствование схемы процесса включало:

• устранение лишних перемещений заявителя между ведомствами, некоторых этапов из-за отсутствия необходимости их осуществления, повторных обращений на согласование различных документов в одной и той же службе;
• сокращение сроков прохождения документов на каждом этапе;
• объединение процедуры выдачи двух распоряжений в одно, повторяющихся этапов согласования различных документов.

Реорганизация процесса происходила следующим образом.

Сделали фотографию рабочего дня специалистов. Разместили работников служб в одном кабинете, предварительно проведя тестирование на предмет психологической совместимости. Организовали комиссионный выезд специалистов различных ведомств на объекты, для чего купили «Газель». Создали сектор контроля прохождения правовых актов в структуре администрации. И сделали то, на что дала право реформа органов самоуправления: вместо двух распоряжений, которые издавались до сих пор (распоряжение об утверждении проекта границ участка и распоряжение о предоставлении земельного участка), стали издавать одно со всеми вытекающими согласительными процедурами.

В результате сведения до минимума контактов заявителя с чиновником и сокращения сроков прохождения документов стоимость услуги в «зеленом коридоре» сократилась на 40%. Принцип «одного окна» и жесткие сроки оформления документации при новом подходе позволили практически избавиться от коррупции со стороны чиновников. По сути, взятку давать некому, некогда и не за что.

В планах шахтинской администрации (несмотря на отрицательную реакцию некоторой части чиновников на нововведения) открыть «зеленый коридор» на все услуги, предоставляемые населению городской властью».

Обратим внимание, что это - локальное внедрение стандартов. Сертифицирован всего один процесс - "предоставление земельных участков, а не вся деятельность шахтинской мэрии.

Второй пример.

«В настоящее время в Чувашской Республике за счет средств федерального бюджета в рамках проведения мероприятий административной реформы в 2007 году реализуется проект по разработке, внедрению и сертификации систем менеджмента качества, соответствующих международному стандарту ISO 9000 или национальному стандарту ГОСТ Р ИСО 9001-2001, в органах исполнительной власти и местного самоуправления Чувашской Республики. Его реализация позволит внедрить систему менеджмента качества во всех органах исполнительной власти Чувашской Республики и администрациях городских округов и муниципальных районов. До 31 августа 2007 г. представители всех органов исполнительной власти и местного самоуправления будут проходить обучение по разработке и внедрению системы менеджмента качества. 14-15 августа руководители среднего звена (заместители министра и начальники отделов) Минэкономразвития Чувашии приняли участие во втором этапе обучения по разработке, внедрению и сертификации систем менеджмента качества. В ходе обучающего семинара участники не только ознакомились с теоретической частью и выполнили практические задания по разработке карт и алгоритмов процессов в органах исполнительной власти, но и прошли тестирование, по результатам которого всем участникам будут выданы соответствующие сертификаты. При максимально возможных 12-баллах за ответы по тесту сотрудники министерства получили высокие оценки - от 10,5 до 11,5 баллов.»

Обратим внимание, что участники выполнили практические задания по разработке карт и алгоритмов процессов в органах исполнительной власти, видимо, на бумаге, т.к. о применении какого-либо программного средства речь не идет.

Что это значит для государственного управления?

Это значит, что при необходимости внести изменения в деловой процесс это придется делать опять же на бумаге.

А если в администрации произойдет реорганизация, что часто бывает в органах власти, вся документация вмиг теряет актуальность и ей просто перестанут пользоваться.

Еще один пример – описание проекта внедрения СМК в органах власти Ярославской области.

«Реализация проекта рассчитана на три этапа. На первом этапе будет создана система менеджмента качества исполнительных органов власти области, на втором и третьем - оказана организационная, консультативная, экспертная и методическая поддержка созданию систем менеджмента качества в территориальных подразделениях федеральных органов исполнительной власти и органах местного самоуправления.

Работа по реализации начинается с принятия постановления Губернатора области. Для определения базового уровня понимания и оценки качества работы Администрации области проводится анкетирование ее персонала по применяемым методикам, а с целью определения эффективности работы в рамках системы в динамике проводится цикл опросов населения по показателям степени доверия к органам исполнительной власти. Обучение персонала по вопросам управления качеством проводит обучающая организация, выигравшая конкурс государственного заказа на предоставление обучающих услуг...

В структурных подразделениях работу по созданию СМК возглавляют их руководители, а непосредственную разработку всех необходимых документов и обеспечение взаимодействия осуществляют назначенные приказами руководители СМК.

В ходе разработки документов выделяются несколько основных направлений.

Во-первых, на все оказываемые государственные услуги и исполняемые функции оформляются паспорта функций. Опыт данной работы имеется. Паспортизация функций в Администрации области позволит провести первичный анализ на предмет дублирования, сокращения и возможности передачи для исполнения в негосударственные организации. Прошедшие анализ паспорта являются основой для утверждения реестра государственных услуг и государственных функций Администрации области.

Во-вторых, в процессе разработки непосредственно в структурных подразделениях административных регламентов предоставления государственных услуг и административных регламентов исполнения государственных функций произойдет вторичный отсев услуг и функций, по которым не удается создать административный регламент. Консультирование и экспертизу разработанных документов будут проводить аудиторы по качеству, закрепленные за подразделениями. Пилотные образцы административных регламентов и методики их разработки уже созданы в Департаменте государственного регулирования хозяйственной деятельности.

Способствовать качеству и своевременности всего комплекса работ по проекту будут приобретаемые для каждого подразделения подборки нормативно-правовых документов, стандартов, методических указаний. Все разработанные документы системы менеджмента качества соединяются в единую электронную библиотеку системы менеджмента качества Администрации Ярославской области».

Отметим, что в финансовом плане этого проекта статьи «Увеличение стоимости основных средств» и «Увеличение стоимости нематериальных активов» равны нулю. Это значит, что созданная СМК не будет поддерживаться специальными программными средствами. Единая электронная библиотека - не в счет, поскольку это просто хранилище того, что в нее отправлено. Здесь все сделано уже не на бумаге, а в файлах, но возможности синхронного их изменения нет, т.к. не была построена электронная модель взаимодействия между подразделениями органа власти .

И еще один проект постановки менеджмента качества в органах власти.

«Министерство экономического развития и торговли Российской Федерации стало первым министерством, сертифицировавшим свою Систему менеджмента качества.

10 сентября 2004 года заместитель Министра экономического развития и торговли Российской Федерации А.Шаронов принял участие в церемонии вручения сертификатов соответствия Системы менеджмента качества (СМК) Минэкономразвития России требованиям международного стандарта ISO 9001:2000 и стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2001.

С апреля 2004 года в Минэкономразвития России проводились работы по внедрению СМК в Отделе новой экономики Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России. Областью распространения Системы менеджмента качества является деятельность Министерства по реализации ФЦП «Электронная Россия» в части, закрепленной за Минэкономразвития России.

В июне 2004 года ассоциация по сертификации провела проверку Системы менеджмента качества Минэкономразвития России на соответствие требованиям международного стандарта ISO 9001:2000 и стандарта ГОСТ Р ИСО 9001-2001. В ходе проверки были выявлены незначительные несоответствия СМК Министерства. К началу сентября все несоответствия были устранены, и сертифицирующий орган принял решение о выдаче сертификатов о соответствии Системы менеджмента качества Минэкономразвития России требованиям указанных стандартов.

В основе СМК Министерства лежит программный продукт DocsVision «Управление качеством», корпоративная система на базе платформы электронного документооборота DocsVision, решающая задачи построения, поддержки и развития Системы менеджмента качества организации. «Управление качеством» исполняет функции управления процессами СМК, а также решает комплексную задачу автоматизации делопроизводства, включая вопросы создания, маршрутизации и исполнения документов, ведения электронного архива и организации офисного документооборота.

На сегодняшний день областью распространения СМК является лишь одно из направлений деятельности Министерства – управление проектами федеральной целевой программы «Электронная Россия (2002-2010 гг.)», в части, закрепленной за Минэкономразвития России.

По словам зам. Департамента корпоративного управления Минэкономразвития России Ц. Церенова, необходимость внедрения и использования последних разработок в сфере управления качеством возникла еще несколько лет назад, в начале работы над ФЦП «Электронная Россия». «Тогда мы оказались перед тем фактом, что на огромное количество проектов ФЦП выделено всего 6 сотрудников Министерства», - сообщил Церенов. «Мы были вынуждены искать способы оптимизации не только самого процесса реализации программы, но и контроля за качеством получаемых результатов, оценки эффективности нашей деятельности. Были нужны четкие регламенты работы на каждом этапе, чтобы механизм работал как часы. Внедрение СМК позволит нам более качественно проводить работу по проектам «Электронной России», показывать лучшие результаты деятельности Департамента. Уже сейчас использование СМК при общем повышении качества работ позволяет экономить время, затрачиваемое на 1 проект до 5-7 раз. С получением сертификатов качества работа в этом направлении только началась: каждые полгода независимые международные организации по сертификации будут регулярно проверять Департамент на соответствие СМК Министерства данным стандартам».

Обратим внимание, что и это было локальное внедрение. Сертифицирован всего один процесс - управление проектами по одной из многих ФЦП, а не вся деятельность этого министерства.

Таким образом, для проектов внедрения СМК в органах власти в России характерно следующее:

• локальность внедрений (СМК затрагивает один или несколько процессов),
• отсталые технологии воплощения СМК - либо несвязанными между собой файлами электронной библиотеки, либо вовсе без информационно-технологической платформы, документы СМК создаются на бумаге.

Между тем, одна из идей, которая лежит в основе современных стандартов ИСО9000, восходит к суждениям идеолога систем качества Э. Деминга о приоритете системных задач для достижения высокого качества продукции.

То есть, СМК должна "захватывать" все ключевые процессы органа власти. Это - управленческая система, опирающаяся на хорошо структурированный и находящийся в актуализованном состоянии пакет документов. С учетом фундаментального принципа «непрерывного совершенствования», заложенная в стандарты ISO 9000 модель организации деятельности принципиально нереализуема без применения информационных технологий. Необходимой документации в СМК достаточно много, и постоянная корректировка системы документов «ручным способом» превращается в «нерешаемую» проблему.

Какими же программными средствами лучше пользоваться для создания, внедрения и сопровождения СМК?

Главные задачи, которые нуждаются в информационной поддержке при постановке и регулярном функционировании СМК - «организация деятельности», поддержка «системного и процессного подходов», как методов управления организацией, будь то бизнес или орган власти. Так гласит стандарт.

Это значит, что нужно представить деятельность предприятия в виде модели взаимосвязанных процессов:

• процессов, ориентированных на удовлетворение потребностей клиентов,
• процессов, обеспечивающих эту деятельность,
• процессов управления.

Затем устранить выявленные несоответствия стандарту ISO 9000 и зафиксировать оптимизированные процессы в системе управленческих регламентов.

Этот подход переносится на орган власти следующим образом.

Представим государственное управление как управляющую систему Российской Федерации - сложной социально-экономической системы, имеющей цели, ресурсы и находящейся в окружении других стран-систем, создающих ограничения.
Эта управляющая система в свою очередь состоит из других сложных систем – органов власти федерального уровня и органов власти уровня субъекта Российской Федерации. Органы власти как системы состоят их подразделений, имеют регулярные функции и деловые (административные) процессы, часть из которых начинается и заканчивается внутри органов власти, а часть – выходит во внешнюю среду. Это процессы взаимодействия с другими органами власти и гражданами. Чтобы придать сложной системе свойство достигать поставленных целей, надо упорядочить ключевые взаимодействия, а для этого надо их «увидеть» в системе. Это значит, что систему надо точно представить в ее существенных признаках. Как это сделать?

Из теории систем известно, что единственным способом познания и преобразования сложных систем является моделирование. Моделирование давно применяется в практике государственного управления США, где законодательно был утвержден стандарт национальной модели управления развитием, и эта модель реализована в IT- решениях.

Аналогичный подход был признан перспективным и в России. В рамках
ФЦП «Электронная Россия» 2004- 2006 г. были разработаны необходимые методические и инструментальные средства. Для повышения прозрачности государственного управления было предложено в каждом органе власти иметь в электронном виде полную системную модель, отражающую все существенные аспекты деятельности в явном виде (административную модель). В дальнейшем эти модели интегрируются в полную модель системы государственного управления России. В 2006 г. по заказу Минэкономразвития России было создано IT-решение для поддержки административного моделирования. Это программное средство получило название ГОС-Мастер 2.0, и согласно условиям государственного контракта на его создание, находится в свободном доступе.

В результате построения и оптимизации модели деятельности органа власти
с применением программы ГОС-Мастер 2.0 будет получена административная модель «как надо», в которой все основные аспекты организации деятельности будут соответствовать требованиям стандарта ISO 9000. СМК органа государственной власти будет отражена в его административной модели, что позволит выпустить весь пакет необходимых документов, регулирующих деятельность (исполнение установленных органу власти полномочий), что является одним из основных требований стандартов менеджмента качества ISO 9000.

Таким образом, современным решением, позволяющим относительно легко решить задачу «создания и постоянной актуализации» является поддержка не системы взаимосвязанных документов, а информационных моделей организации , которые и будут порождать требуемые документы. Кроме того, благодаря технологии создания документов из единой модели, они не будут противоречить друг другу.

Применение ГОС-Мастера позволяет при создании и дальнейшей поддержке СМК в органе власти перейти к реализации управленческого подхода: «менеджмент модели вместо менеджмента документов».

Для IT- поддержки СМК нужно еще средство управления созданными из модели документами, доведения их до служащих, использующих их в своей деятельности. Это системы класса EDM (Electronic Data Management). На них в СМК возлагаются функции идентификации статуса, хранения документов, управления документами на пути прохождения от одного пользователя - должностного лица к другому с возможностью контроля за их перемещением с фиксацией всех изменений и сопровождающих резолюций.

Важность этих задач для СМК также непосредственно следует из требований стандарта. ГОС-Мастер хорошо интегрируется с такой специально для него созданной EDM-системой, как Е-Мастер. Данная система дополняет Интранет/Интернет сайты организации (или они могут быть построены на ее основе).

Основное назначение Е-Мастера:

• поддержка процессов разработки и мониторинга организационно-распорядительных документов, в том, числе документов CМК;
• хранение электронных версий документов, идентификация их статуса и работа с ними с учетом прав доступа пользователей.

Такой способ хранения актуализированных документов СМК не только делает их доступными для сотрудников, но и позволяет выполнить такое требование
ISO 9001-2000, как пункт 5.5.3. "Внутренний обмен информацией". Согласно этому требованию «высшее руководство должно обеспечить, чтобы в организации были разработаны соответствующие процессы обмена информацией между различными уровнями, подразделениями и сотрудниками по вопросам процессов системы менеджмента качества и их эффективности».

Но в российской практике, нет проектов постановки СМК в масштабе всего государственного органа с использованием специальных программных средств, моделирующих его деятельность на современной информационно-технологической основе, возможно, потому, что не очень неизвестно, что такие средства существуют.

Проект постановки СМК

Этапы проекта постановки СМК в органе исполнительной власти (ОИВ) на информационно-технологической платформе применением программно-методического комплекса ГОС-Мастер представлены в таблице 2.

Таблица 2. Содержание проекта постановки СМК в ОИВ

Принципиальная особенность предлагаемого проекта: применение российского программного средства ГОС-Мастер2.0, созданного специально для органов власти, соответствует курсу руководства страны на снижение зависимости от иностранных производителей программного обеспечения.

«Руководящие указания по улучшению деятельности»

Постановление Правительства РФ от 11 ноября 2005 г . N 679 "О порядке разработки и утверждения административных регламентов исполнения государственных функций и административных регламентов предоставления государственных услуг". Текст постановления опубликован в Собрании законодательства Российской Федерации от 21 ноября 2007 г . N 47 ст. 4933

Доклад нач. отдела административной реформы департамента государственного регулирования в экономике Минэкономразвития России М.В. Паршина на совещании «Об итогах и перспективах реализации административной реформы на федеральном и региональном уровнях», прошедшем 2 февраля 2007 г.

См.: Гончарова О. Повышение качества муниципальных услуг - требование времени! // Стандарты и качество. - 2006. - № 10. - С. 78, 79..

Биржан Жантуаров,
директор представительства
Ассоциации по сертификации «Русский Регистр» в Казахстане,
сертифицированный аудитор РР по стандарту ISO 9001,
эксперт-аудитор зарегистрированный в ГСТ РК по СМК и СМИБ, IRCA

Павел Никаноров,
заместитель директора по развитию Ассоциации
по сертификации ”Русский Регистр”,
ведущий аудитор РР и IQNet
по стандартам ISO 9001, OHSAS 18001, SA 8000, BS 25999,
официальный представитель России в IQNet

В мире использование моделей систем управления, заложенных в стандартах ИСО серии 9000, а также ряде других международно-признанных стандартах для совершенствования деятельности органов местного самоуправления, распространено повсеместно. Необходимо отметить, что сертификация органов местного самоуправления на соответствие требованиям стандарта ISO 9001 как основной способ результативности внедрения данной модели управления, была выдвинута Европейским союзом для новых членов как одно из требований к членству (Болгария, Босния и Герцеговина, Польша и др.). На рисунке 1 приведена информация о количестве органов власти местного самоуправления, государственных и муниципальных учреждений, сертифицированных органами по сертификации – членами IQNet- крупнейшей международной ассоциации органов по сертификации, объединяющей в себе 36 органов по сертификации из 33 стран, которые в совокупности занимают более четверти мирового рынка сертификации систем менеджмента. Следует отметить, что данная информация не является всеобъемлющей, однако указывает, насколько популярна модель стандарта ISO 9001 в мире.

Осознавая важность внедрения систем менеджмента качества на основе модели стандарта ISO 9001 в органах местного самоуправления, Международной организацией по стандартизации ISO было разработано Международное рабочее соглашение, IWA 4, Руководящие указания по применению стандарта ISO 9001 в органах местного самоуправления.
Механизм Международных рабочих соглашений используется, когда необходимо в короткие сроки выпустить документ, не проходя достаточно длинную по времени формальную процедуру согласования стандартов, которая принята в ISO. Международное рабочее соглашение было принято в 2005 году. В 2009 году оно было пересмотрено с учетом нового стандарта ISO 9001 версии 2008 года. В данный документ включен ряд рекомендаций, примеров и пояснений по внедрению стандарта в органах местного самоуправления, а также система «Проверка» для органов местного самоуправления, которая нацелена на то, чтобы помочь органам местного самоуправления оценить свою деятельность, выявить слабые и сильные стороны органа и принять меры по улучшению.
Приведенная в IWA 4 система «Проверка» - пример методологии для выполнения самооценки/диагностики органов местного самоуправления, направленной на оценку текущей деятельности, улучшение предоставления услуг своим потребителям/гражданам в качестве «Пользующегося доверием Органа местного самоуправления» (данный термин используется в IWA 4). Предлагаемая схема кореллируется с выводами, указанными в конце 1 главы данной работы о том, что основными моделями для совершенствования деятельности органов местного самоуправления являются самооценка и стандартизация в области управления. Разработчики IWA 4 из Международной организации по стандартизации ISO объединили в данном документе обе модели применительно к деятельности органов местного самоуправления.
Система «Проверка» представляет собой структуру самооценки, основанную на 39 индикаторах управления, распределенных по четырем основным категориям. Данные индикаторы сформированы для определения того спектра услуг, который должен быть у типового органа местного самоуправления, который является «надежным» во всех сферах при предоставлении услуг своим потребителям/гражданам.
На Рисунке 2 представлена общая схема модели самооценки, предлагаемой в IWA4.

Считается, что первым из органов местного самоуправления, подтвердившим внедрение модели системы менеджмента качества стандарта ISO 9001 и получившим признанный сертификат на соответствие стандарту ISO 9001 версии 1994 года, был Совет города Saint-Augustine de Desmonres, округ Квебек, Канада, население которого составляло на тот момент 15 000 человек. С этого момента интерес органов местного самоуправления к внедрению систем менеджмента на основе модели стандарта ISO 9001 непрерывно рос.

Большой популярностью данная модель пользуется в Польше. В качестве объективной причины, вызвавшей подобную популярность в данном государстве, можно назвать всестороннюю поддержку внедрения и развития систем менеджмента качества на основе модели стандарта ISO 9001 со стороны правительства Польши, а также вхождение Польши в Европейский союз, что заставило органы местного самоуправления принимать распространенные в Европе инновационные модели управления. Администрация премьер-министра Польши с 1999 развивает программу «Менеджмент качества в органах власти». Данная программа реализуется совместно с Программой развития Организации Объединенных Наций (UNDP).
За время с начала программы более 100 органов местного самоуправления подали свои заявки на участие в этой программе. Также ведутся работы по внедрению систем менеджмента качества на основе модели стандарта ISO 9001 в органах государственной власти. Первым из государственных ведомств официальное признание стандартизации системы управления на основе системы менеджмента качества получило в 2003 г. Министерство юстиции, получив международно-признанный сертификат соответствия. Широкое распространение среди органов местного самоуправления инновационная модель ISO 9001 получила в Австралии. Помимо модели ISO 9001 также популярны модели стандартов ISO 14001 и 18001. Так, в декабре 2005 года Совет города Banyule City сертифицировал свою систему менеджмента в органе по сертификации DLIQ Certification Services на соответствие 3-м стандартам:
- AS/NZS ISO 9001:2000 Quality management systems;
- AS/NZS ISO 14001:1996 Environmental management systems;
- AS/NZS 4801:2001 Occupational health and safety management systems. (аналог OHSAS 18001).

Практика внедрения и сертификации имеет место и в других государствах. В качестве примера можно рассмотреть Израиль, где администрация города Раанана, с населением 15 000 человек, которая внедрила и сертифицировала систему менеджмента на соответствие ISO 9001:2000 и ISO 14001:2004. Следует обратить внимание, что согласно данным израильских исследователей, все администрации органов местного самоуправления в Израиле, внедрившие в своих органах системы, основанные на моделях международных стандартов в области управления, были переизбраны на следующий срок. Данная информация, по нашему мнению, может являться косвенным свидетельством эффективности стандартизации системы менеджмента качества органа местного самоуправления на основе стандарта ISO 9001. В частности, данный факт может свидетельствовать о том, что внедрение данных инновационных моделей приводит к удовлетворению населения и прочих заинтересованных сторон деятельностью органов местного самоуправления. Можно предположить, что органы местного самоуправления при помощи стандартизации на основе моделей международных стандартов и, в частности, модели ISO 9001, успешно справляются с возложенными на них функциями и полномочиями и способны эффективно решать стоящие перед ними задачи.
В США сертифицированы большинство муниципалитетов, включая столицы. В США с 1988 г. проводится Президентская программа ежегодного премирования высокоэффективных организаций Федерального правительства за выдающиеся результаты в области качества (President’s Quality Award Program). Данная Программа нацелена на содействие обмену опытом применения лучших методик и стратегий менеджмента между федеральными агентствами, а также органами местного самоуправления, правительствами штатов и организациями частного сектора; на разработку систематизированных подходов и методик для оценки, анализа и планирования улучшений деятельности. Программа включает две премии: Президентскую премию в области качества и Премию за улучшение качества. Президентская премия в области качества является аналогом национальной премии по качеству Малкольма Болдриджа, ее критерии были доработаны с учетом специфики правительственных учреждений.
Особенная ситуация с внедрением международных стандартов сложилась в Японии. Количество органов местной власти в Японии составляет 3301, разделенных на 47 префектур, включая 12 городов, выбранных министерством, имеющих такие же самые права и привилегии, как префектуры, 659 крупных городов (с населением более 50000 человек) , 23 административных округа (включая столицу Токио), 1987 городов (с населением менее 50000 человек) и 573 деревень. В каждой префектуре численность населения достигает до 1 млн. человек и включает в свой состав 10-40 городов.
Большинство органов местной власти префектур и административных округов сертифицированы в соответствии с требованиями международного стандарта в области экологического менеджмента ISO 14001, что обусловлено высокой ответственностью и пониманием экологической ответственности в Японии. Последние события в Японии, связанные с катастрофой на атомных электростанциях, вызванные землетрясениями, лишний раз доказывают, как много внимания следует уделять на всех уровнях власти экологическим вопросам и к каким гибельным последствиям может привести небрежное или недостаточно внимательное отношение к экологическим аспектам.

Авторами был проведен опрос ряда органов местного самоуправления (в опросе приняло участие 10 органов местного самоуправления в Австралии, Великобритании, Канады, Ирландии и Латвии). Были заданы следующие вопросы:
1. Какие цели были поставлены при внедрении и сертификации СМК Вашего органа?
2. Насколько эффективным было внедрение модели и в какой степени были достигнуты поставленные цели?

Суммируя полученные ответы, нами были получены следующие результаты:
1) Целями внедрения системы менеджмента качества опрошенных органов местного самоуправления является структурирование внутренних процессов органов, повышение качества услуг (в том числе, посредством распространения таких инновационных методов, как электронные услуги, платежи, подачи заявок и т.д.), повышение общего уровня знаний муниципальных служащих, демонстрация гражданам, представителям бизнес-сообщества, региональным властям и инвесторам своей приверженности инновационному развитию, а так же своей способности обеспечить устойчивое развитие региона.
2) Эффективность внедрения модели. Все органы местного самоуправления, участвующие в опросе, заявили о том, что цели внедрения системы менеджмента качества в целом достигнуты – опросы населения показывают рост удовлетворенности качеством услуг, произошел рост количества оказываемых электронных услуг через сайты органов. Таким образом, за счет стандартизации систем управления и внедрения инновационных методов управления реализуются инновационные методы оказания услуг, что, в свою очередь, приводит к повышению удовлетворенности граждан, бизнес-сообщества и прочих заинтересованных сторон. Руководители четырех опрошенных органов после внедрения системы менеджмента качества на основе стандарта ISO 9001 были переизбраны на второй срок (в одном случае - назначены членами Совета города).

Международные стандарты в области управления и, в особенности, стандарт ISO 9001 набирает популярность и в России. Не только органы местного самоуправления, но и региональные/федеральные органы власти уже внедрили или рассматривают возможность внедрения международных стандартов в свою деятельность.

Ниже представлена краткая информация с примерами внедрения СМК в органах власти и местного самоуправления в России.

2010 год:
В начале 2010 года все органы исполнительной власти Калининградской области (всего – 34 органа) успешно прошли сертификацию на соответствие требованиям стандарта ISO 9001.

2008 год:
Система менеджмента качества стандартизирована и внедрена во всех 17 органах исполнительной власти и 26 органах местного самоуправления Чувашской республики. Следует отметить комплексный подход, используемый при реализации проекта по внедрению системы.
Международный сертификат соответствия требованиям ISO 9001 получила администрация г.Батайск Ростовской области. Внедрила систему Городская дума г.Шахты Ростовской области. В г.Шахты как исполнительная, так и законодательная власти местного самоуправления работают в соответствии с международной моделью ISO.

2007 год:
Требования ISO 9001 в рамках реализации ведомственной целевой программы реформирования муниципальных финансов города Тюмени на 2006-2008 годы внедрила администрация г.Тюмень. К разработке системы приступила администрация Некрасовского района г. Ярославль.

2006 год:
Решение о разработке и внедрении системы принято в Администрации г.Серпухов (Московская область). Система распространяется, в частности, на предприятия, оказывающие услуги в сфере ЖКХ.
Администрация Ступинского муниципального района одна из первых среди региональных органов исполнительной власти в России внедрила и сертифицировала систему менеджмента качества на основе стандарта ISO 9001.

2005 год:
Министерство экономического развития и торговли РФ стало первым министерством, сертифицировавшим свою cистему менеджмента качества.
Сегодня целый ряд органов власти и местного самоуправления в России ведут активную работу по внедрению в свою деятельность стандарта ISO 9001 и готовятся пройти сертификацию. Также многие региональные органы исполнительной власти приходят к пониманию необходимости внедрения СМК для успешного реформирования и совершенствования своей деятельности.
Кроме того, нами установлено, что многие региональные органы власти (например, в г.Санкт-Петербург и Ленинградской области, в Мурманской области и т.д.) развивают в рамках бюджетов программы поддержки внедрения систем менеджмента качества в предприятиях региона, возмещая последним из средств бюджета часть расходов, потраченных на внедрение и сертификацию систем менеджмента качества. Таким образом, ряд этих органов власти хотя еще и не вовлечен в процесс стандартизации своих систем управления на основе международных стандартов, в тоже время демонстрирует осознание важности качества управления для развития регионов, а также инновационности использования международных стандартов для развития предприятий своих регионов.
Опыт внедрения СМК в Казахстане
Внедрение системы менеджмента качества по международным стандартам соответствует Государственной политике, проводимой Президентом Республики Казахстан Н.А.Назарбаевым, в частности, изложенной в таких документах, как:
Указ Президента РК от 14.11.06 г. № 216 «Концепция перехода РК к устойчивому развитию на 2007-2024 годы»;
Указ Президента РК от 13 января 2007 года № 273 «О мерах по модернизации системы государственного управления РК»;
Распоряжение Премьер-Министра РК от 9 марта 2010 года 43-р «Об утверждении Плана по дальнейшему переходу казахстанских организаций на международные стандарты на 2010-2014 годы».
Реализация Государственной политики по внедрению международных стандартов принимает особую значимость в связи с предстоящим вступлением Казахстана в ВТО и в связи с вхождением в число 50 наиболее конкурентоспособных стран мира. Кроме этого, система менеджмента качества позволит получить такие дополнительные преимущества, как:
предоставление гарантий точного выполнения законодательных требований;
улучшение эффективности и прозрачности работы подразделений за счет внедрения процессного подхода в систему управления;
улучшение внутреннего контроля;
улучшение структурности, ответственности и упорядочение работы;
повышение производительности и эффективности труда.
В Постановлении Правительства РК от 25 февраля 2009 года № 219 «Об утверждении Плана мероприятий на 2009-2011 годы по реализации Стратегии индустриально-инновационного развития РК на 2003-2015 годы» в статье 11указано на принятие мер по внедрению международных стандартов систем менеджмента в т.ч. и в органах государственной власти.
На сегодняшний день такой подход, при котором госорганы строят свою работу на основе идеологии международных стандартов ISO 9001, получает все более широкое распространение в Казахстане.

Краткая информация с примерами внедрения СМК
в органах власти в Казахстане.

2005 год:
- Аппарат Акима города Астаны;
- Аппарат Акима города Талдыкоргана;

2006 год:
- Министерство индустрии и новых технологий РК;
- Аппарат Акима Западно-Казахстанской области;

2007 год:
- Аппарат Акима Восточно-Казахстанской области;

2009 год:
- Аппарат Акима Джамбульской области.

Использование инновационных моделей управления органами власти становится особенно востребованными в связи с реализацией Государственной программы форсированной индустриализации страны.
Анализируя приведенную выше информацию можно сделать вывод о том, что работа в соответствии с моделями международных стандартов в сфере управления и, в особенности, в соответствии с моделью, предложенной в стандартах ISO серии 9000, повсеместно распространена среди органов государственной власти и местного самоуправления в мире, в том числе в России и Казахстане, и её использование позволяет органам власти повышать эффективность своей деятельности и достигать поставленных целей.